美国宪政历史

美国宪政简介 宪政是人类最应该引以自豪的伟大发明，它赋予了人类尊重自我，追求美好的制度安排。而在宪政形成和发展的过程中，美国人的贡献是巨大的，他们的《独立宣言》；他们的宪法吹响了那个时代的最强音，被称为“启蒙运动皇冠上的明珠”。而他们的200多年稳定卓越的宪政实践，不仅极大地补充和完善了宪政理论，解决了宪政运行层面上的问题，而且使宪政的理念彰显于世界。本文从美国宪政的由来、内容、特点、社会基础四个方面入手，对美国宪政的要点作了简要的分析。 引言 美国是一个年轻的国家，但就是通过这短短200多年的发展，他已经成为世界上最强大的国家，更重要的是他的发展和繁荣保持了高度的连贯性。反观世界上其他地区的一些国家，不乏有曾经称雄世界，独步天下的，但往往都在风光一时后迅速地烟消云散，留下的只是后人无尽虚幻的炫耀和留念，历史循环的恶咒始终笼罩着这些古老或者年轻的国家。为什么美国能够摆脱这恐怖的循环，是偶然吗？是因为他年轻吗？是因为他足够幸运得到了上帝的垂青吗？这样的问题还可以提出很多，答案也必然是正确的，美国的强大与持久离不开这些有利的因素。但问题是这些因素并不是独独眷顾美国，却只是在美国才开出了绚丽多姿的花朵。原因是什么呢？我想最根本的原因在于美国理性，特有的政治制度。正是由于这样的政治制度，美国人才得以享受持久的自尊、和平与繁荣。而宪政，则是这个政治制度的核心与灵魂。 合理的制度安排根源于一定的社会文化环境，但社会文化环境只是为特定制度的建立提供了一种可能，要把这种可能变为现实，则需要特定时代具体的人主观的努力。美国宪政制度的确立就凝聚了美国开国国父们无数的心血和智慧，杰斐逊，麦迪逊，华盛顿，汉密尔顿等等，这些家喻户晓的人物，他们都是那个时代最有智慧和才华的哲人，是那个时代的精英芹信庆。他们精心设计的的宪政安排，不但给美国带来了持久的繁荣和稳定，也给人类文化增添了极其宝贵的内涵。 一 、宪政的由来 宪政本质上是以宪法体系约束政府权力，保护公民权利的一种制度性安排。它的根本目的是要保障每一个公民的权利和自由。宪政关涉到两种关系：（一）政府和公民之间的关系，或者说是权力与权利的关系；（二）政府各部门之间的关系，或者说是不同的权力与权力的关系。前一种关系是一对主要矛盾，对它的不同理解构成了不同国家观和宪法观的基础。后一对矛盾是加强前种关系的有效控制手段。两对矛盾的对抗和平衡是宪法不朽的主题。宪政主义意味着在政府和公民的关系中对政府进行法律限制，在被统治者的权利与自由和政府的有效运作间谋求微妙的平衡。 宪政主义理念根源于西方政治文化中的自然法传统，基督教传统以及契约论传统，18世纪下半叶，宪政理念从欧洲传到北美殖民地，被那里的精英人物接受，成为他们反抗英国统治，建立能够维护自身自由与权利的政府的重要理论指导。宪政初现端倪最早于出现于古罗马，那时产生了混合政体，即君主、贵族和平民在一定程度上联合统治，公民有了一定的权利，这种权利意识一直贯穿于中世纪。在英国，地方封建贵族与城市行会是限制君主权力的两股力量，国王始终不能掌握绝对的专制权力，总是被迫以特许状（charter）来确认反对者的特权，如 1215年的《大宪章》、1628年的《权利请愿书》、这些斗争长时间的积累最终使英国建立了君主立宪制。尽管宪政源远流长，但通过一部完整的成文宪法来实行宪政则是美国提供的，美国通过成文宪法使政府权力明确化、法制化。美国宪政的精神集中体现在著名的《独立宣言》和美国宪法中。《独立宣言》诞生于1776年，由杰出的民主主义者杰斐逊起草，以洛克和卢梭的天赋人权和社会契约作为理论依据，它是历史上第一次以政治纲领的形式宣布了民主共和国的原则，即人生而平等，人人享有不可坦返转让的权利，政府的正当权力来自于被统治者的同意等原则。《美利坚合众国宪法》诞生于1787年，宪法体现了《独立宣言》的精神，系统嫌握构建了美国的政治制度，1791年宪法又增加了《权利法案》，开举了以成文宪法列举人民权利的先河。 在宪法诞生以后的200多年中，美国人民精心维护着这一伟大的宪法传统，并通过司法实践的途径对宪法不断充实和完善。二、宪政理念的精髓 美国宪政的核心理念是天赋人权、人民主权、限权政府、权力分立与制衡、联邦制。在这几个基本原则的基础上，美国宪政的坚实宏伟的大厦得以建立并长时间良好地运转。其中，天赋人权和人民主权是后几个理念的逻辑前提，也是它们的目标。后三个理念是前两个理念的逻辑结果，是实现前两个理念的手段。1、 天赋人权天赋人权是宪政主义的基石。人的权利是与生俱有的，而不是谁赐予的，这是天赋人权理论执着的信念。而保护人的天赋权利是建立政府的逻辑前提和根本目的。在《政府论》中，洛克写道：“人们联合成为国家和置身于政府之下的重大和主要的目的，是保护他们的生命，自由和财产”。《独立宣言》中说到：“我们认为这些真理是不言而喻的：人人生而平等，造物主赋予了他们某些不可转让的权利，其中包括生命权，自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利，所以才在人们中间成立政府。而政府的正当权力则系来自被统治者的同意。如果遇有任何一种形式的政府变成损害这些目的的，那么，人民就有权利来改变它或废除它，以建立新的政府。” 天赋人权的理念使人民坚持自己的权利有了巨大的正当性。 正是对于天赋人权的执着信念，美国人才及时地在成文宪法中增添“权利法案”，详细列举政府不得侵犯的人民权利，这是美国人伟大的的创举。天赋人权获得了多数社会精英的认同，成为宪政深厚的思想土壤。 2 、人民主权 人民主权是美国宪政的根本，《独立宣言》确认了政府的权力来自被统治者的同意，这就是说人民是主权者，政府的权力来自人民，政府和政府官员应向人民负责，宣言还进一步提出，政府一旦破坏这些目的，“人民就有权利改变它或废除它，以建立新的政府”即人民有权革命。美国宪法也正是“人民主权”精神实质的体现，它的序言就是：“我们合众国人民”，以人民的名义的名义制定宪法，再不是以各州的名义。它将人民权利具体落实到每一个公民，明确保障个人的基本尊严，价值，自由和权利。选举是人民主权最直接的体现,在选举中，人们可以有效向政府表达自己的意愿，选举自己满意的候选人。虽然当选的未必是每个人都同意的，但被社会大多数人所不满意的候选人很难赢得选举的胜利。实际上，在民主社会中，人民主权是“间歇的和潜在的”，在大多数时候，当执政者的政策和政治行为符合人们的意愿时,人们并不关心政治，好像人民主权并不存在。但是，一旦执政者执政不力，出现丑闻、高失业率、通货膨胀等违背人民意愿的状况时，人民主权就会显示出巨大的威力，把不满意的执政者赶下台。所以，执政者会十分谨慎地遵循人民主权的这种“预期反应规则”，他们会非常关注公众将如何对他们的一切政策作出反应。 3、 限权政府同人民主权原则紧密相连的是“限权政府”的原则。所谓限权政府原则，就是说政府的权力或职能是有限的，而不是无限的；政府主要是消极地保护或保障人权，负责人们的安全，维护秩序与和平，而不是积极地促进人们的福利或幸福。政府应该是守夜人，杰斐逊认为：“管的最少的政府才是最好的政府”。美国人思维深处对政府怀着深深的戒意和不信任，认为任何政府都有侵害人民的倾向，特别是像联邦政府这样强大，权力集中的全国性政府。在政府面前人们的权利与自由有可能受到侵害而无能为力。但是，政府又必须建立，这是保障人们在自然状态无法得到保障的自由，生命和财产的根本手段。因此，政府是必要的恶。既然政府危险但又不能取消，所以最好的办法就是对政府的权力加以限制。它只能以保障人民的权利和自由为目的，它的权力不是绝对的，只能行使人民通过宪法授予它的权力，不得行使宪法禁止它行使的权力。美国宪法第一条第八款列举了联邦政府可以行使的权力，第九，第十款规定了禁止联邦政府行使的权力,“权利法案”列举了政府不得侵犯的人民权利，这都是限权政府原则的具体体现。4 、权力分立与制衡 权力分立与制衡原则是美国宪政制度最具有现实意义的原则，它是宪政其他原则得以实现的重要保障。美国人的权力分立与制衡的思想主要来自于法国思想家孟德斯鸠,并进一步把这种思想变为现实的制度。权力分立与制衡思想是限权政府理念的进一步延伸。要防止政府滥用权力和暴政、保障人民的权利，仅仅限制政府的权力是远远不够的，因为权力有可能集中到一个人，一个部门的手中，在这种情况下，即使权力很小，也照样能给人们带来危害，所以还必须寻求另外的保障措施，这就是权力分立与制衡原则。权力分立与制衡原则就是在国家结构和政府内部都实行分权，以权制权。包括两个层次上的，一是联邦和州两级政府的纵向分权即联邦制，二是一级政府内部的横向分权，即立法，行政，司法三部门的分权。这里先谈横向分权，三权分立与制衡原则把权力分别授予三个彼此独立而又平等的部门，立法权属于国会，行政权属于总统，司法权属于各级联邦法院，但是三种权力的分立不是绝对的，不受制约的，而是在彼此分立保持独立的同时，又相互联系，相互制约和保持平衡。例如，立法权属于国会，但总统有权否决国会立法，国会又可以推翻总统的否决；行政权属于总统，但行政机构的设置和所需费用需由国会依法律批准。 权力分立与制衡有着深刻的政治哲学基础，这就是人性恶论。权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。人性恶论促使人们注意人的弱点，防范人的弱点，建立防止人的性恶发挥作用的制度。历史现实和理论一再证明，以这种人性论为基础建立的制度往往是有效的。而那些建立在人性善基础上的所谓好人政府，虽然其宗旨高尚而又纯洁，但结果没有一个不是极其腐败和堕落的。所以面对人性的本质，我们宁愿承认其恶的一面然后再防范它，而不是掩耳盗铃地躲避它，否认它。在建立政治制度时，我们宁愿先小人后君子，而不是先君子后小人。 5、 联邦制 联邦制是国家纵向层次上的分权。美国宪法规定在联邦和州分权，二者在各自权限范围内都享有自由行动的权力，中央政府一般在外交、国防、和货币政策上拥有独立性权力，州政府则控制教育、警察和交通。联邦制是美国特殊历史条件和国情的产物。在联邦诞生之前，13个殖民地都已经是享有主权和独立的政治实体，但由于国内外的危机不得不建立一个统一的政府。起初，政府是一个松散的联合体即邦联，但邦联过于软弱，对各州缺乏有效的控制力，应对国内外危机方面缺乏足够的能力，因而也就缺乏对人民的权利与自由强有力的保障。建立一个强大统一的联邦势在必行，因此1787年各州代表制定宪法时，重新确定了联邦和各州之间的关系，建立了联邦制国家，并且强调联邦的地位高于各州。但1787年宪法的规定仍是一个折衷方案，联邦并没有得到更大的权力，只是获得了与其目的相匹配的手段。联邦和各州之间的权力划分是互补性的。各州在各自权力范围之内的国家事务，联邦并不能随意越权。甚至在二者发生冲突时，州政府将处于有利位置，因为不管联邦还是州的管理都必须以人民的同意为前提，这样才能获得统治的合法性。而人民在归属关系上将首先把自己归属于各州而不是联邦政府。 美国宪法明确规定了联邦和州各自的权力，宪法第十条修正案规定：“宪法未授予合众国，也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或由人民保留。”这条修正案提出了联邦和州两级政府分权的准则，联邦政府拥有“授予的权力”或称“明示权力”，州政府拥有“保留权力”。联邦体制是一个伟大的发明，它解决了在一个疆域广阔，人口众多的大国的复杂问题，即如何实现既能保证国家统一强大又能保障公民自由。美国在这一体制下，有效地解决了这个问题。美国政府领导美国成为了世界上强大的国家，但在国内政府并没有成为暴政美国人民的工具。三 宪政的特点 美国宪政自诞生之日起就显得与众不同，200多年来，它始终保持着它的那份独特的魅力。主要表现在：1、 强大的司法权 美国的司法权享有其他国家司法权无法比肩的崇高地位，它的权力和权威之大在很多国家想都不敢想，特别是那些视人民如草芥，视法律如玩具的专制国家。司法的这一权力来自于它对美国的根本大法——宪法的“话语霸权”，它是美国宪法的最权威和终极的解释者；它的权威来自它的基本公正、来自它基本不受政府更替和舆论变迁的我行我素。著名大法官查尔斯·休斯在一次演讲中曾感慨到：“我们生活在宪法之下,但这个宪法是什么意思，却是法官们说了算”。在现实生活中，司法权对于维护美国宪政的正常运行具有不可替代的重大作用。2 、 宪法高度的稳定性：美国宪法是成文宪法，采用成文宪法的国家常常修改宪法，制定新宪法以适应变化了的情况，有些国家的宪法更是朝三暮四，频繁修改，几年一个修正案，十几年一个新宪法。要知道，宪法是人民权利神圣的保障书；是约束政府权力的根本大法。不是那个人，那个政党信誓旦旦，虚情假意的政策宣言。宪法不是政策，而是原则，岂能频繁改变。美国宪法自制定和实施以来已经200多年。在这200多年间，美国社会发生了翻天覆地的变化，它的人口从建国时的几百万增加到现在的2亿多，扩大了几十倍；社会结构的分化与复杂和建国时比是天壤之别，社会生活的内容与层次与建国时更是不可同日而语。然而美国并未制定新宪法，也没有发生过剧烈的变化，只是通过了27条修正案，如果考虑到前10条修正案是有些州批准宪法的条件，几乎和宪法同时就确立了，那么严格地说，就仅有17条修正案，为数可谓极少，表现了美国宪法高度的稳定性。美国宪法高度的稳定性首先得意于其至上的权威性和美国人民优良的法治传统，宪法修正案的提出和批准都十分困难，它必须由国会两院各以2/3议员通过联合决议提出，或由国会应2/3州议员要求而召开的制宪会议提出；由3/4的州议会或3/4的州制宪会议批准。而阻挠一项修正案的提出和批准却比较容易。其次，美国宪法非常简洁，总共才7条正式条款和27条修正案，只是就国家基本制度和公民的基本权利作了简明扼要的规定，各个时代都会有效。学者出身的威尔逊总统的评价到：“毫无疑问，我们的宪法之所以恒久，就在于它简洁。它是一块奠基石，而不是一座完整的大厦。或者用句老话比喻：它是根，而不是完美的藤。”四 宪政理念的实践1 、宪法与宪政宪政是宪法的政治实践，它的载体是宪法，任何一种宪政都必须以一定形式的宪法来体现，。所以宪政首当其冲的是要创制一部道德上向善、政治上可行的宪法，并以宪法为指针建立一整套健全的法制，这就是法治原则。法治要求政府必须在宪法和法律的范围内活动，以便给公民生活留下一块自由的净土。 美国是世界第一个通过一部成文宪法来实行宪政的国家，宪法为美国的成功奠定了基础。美国刚建立时，这样一个总统制兼联邦制的共和国能否生存并壮大起来，没有人敢拍胸脯打保票。毕竟，在当时君主制一统天下的历史背景下，美国的政府形式显得是那样与众不同，格格不入。在美国这种试验性的宪政体制中，问题确实比较多，总统，国会，联邦，各州等各权力实体呈现出微妙复杂的权力制衡关系，如何在草创的宪政体制下维持这些关系，需要极为高超的政治技巧。宪法在这关键的时刻发挥了重要的作用。 但是，宪法并不能自动发生作用，美国宪法之所以不朽，固然与制宪者的远见卓识和宪法本身的合理有关，但与后来执行、运用宪法的行政、立法部门，以及解释宪法的司法部门对它的尊重、呵护和创造性发挥关系更为密切。是这些部门对宪法的尊重，维护和捍卫，保证了宪法的实际作用，保证了美利坚合众国大厦的稳定和牢固。 虽然有宪政就必须有宪法，但有宪法却不一定有宪政。我们今天的世界上，几乎每一个国家都有宪法，但是，又有多少国家实行了真正的宪政和法治呢？又有多少国家真正保护了人民的权利了呢？这些国家的宪法不过是统治者装饰自己文治武功的漂亮花瓶。它们比美国宪法不知美妙多少倍，甚至可谓是尽善尽美，但却有名无实，终究会沦为明日黄花。它们试图构造的人间天堂，犹如过眼烟云，好则成为后人的笑柄，恶则成为百姓的炼狱。 2、公民社会与宪政 公民社会是民主宪政制度一个重要的因素所在。在这样的社会中，权力与各种社会功能以一种分散化的方式由众多相对独立的社团、组织和群体来行使。主要包括:独立的报纸、政治社团、律师以及参与公民生活的其他团体。政治结社在美国产生了重要的正面的结果，是防止多数专制的一项必要保障。托克维尔说到：“再没有比社会情况民主的国家更需要用结社自由去防止政党专制或大人物专权的了。在贵族制国家，贵族社团是制止滥用职权的天然社团。在没有这种社团的国家，如果人们之间不能随时仿造出类似的社团，我看不出有任何可以防止暴政的堤坝”。现在美国有美国有成千上万各种利益集团、公民团体、大量的媒体。这种自治的公民社会为美国民主宪政的运行提供了良好的社会环境。 公民社会体现了一个重要的思想：即以社会制约权力。伟大的自由主义思想家洛克和孟德斯鸠提出了“以权力制约权力”，给人类留下了宝贵的思想遗产，在人们的政治意识上留下了深刻印迹。但我们也不应该忽视“以社会制约权力”思想的宝贵价值。在民主社会中，仅仅依靠权力分立体系虽是绝对必要的但却不是足够的，还必须依靠一个独立于国家的由各种独立的、自主的社团组成的多元的社会的制约。社会就像一只独立的眼，监督着国家，使之不沦为专制。3、社会文化基础与宪政宪政的最终保障取决于社会和公民，它的实现需要一定的社会文化基础，即法国思想家托克维尔所讲的“民情”，“它不仅指通常所说的心理习惯方面的东西，而且包括人们所拥有的各种见解和社会上流行的不同观点，以及人们的生活习惯所遵循的全部思想。” 宪政必须依靠原则的公正以及国民对它感兴趣才能获得支持。现代政治文化研究也发现，民主宪政政治制度的良好运行，需要以民主的社会文化为条件。如果把政治体系分为“硬件”和“软件”两个部分，那么政治制度就是政治体系的“硬件”部分，政治文化则是其“软件”部分。犹如计算机运行需要硬件/软件相互兼容一样，政治制度也需要与政治文化相匹配。美国宪政的实施有着良好的社会文化基础，托克维尔在其名著《论美国的民主》中比较全面地论述了这种文化。主要是美国人的平等意识、公共精神、权利观念、对法律的尊重等，他特别强调了美国人的平等意识，“身份平等的逐渐发展，是事所必至，天意使然。这种发展具有的主要特征是：它是普遍的和持久的，它每时每刻都能摆脱人力的阻挠，所有的事和所有的人都在帮助它前进”。美国政治学家科恩也研究过美国的政治文化，他称之为“民主的心理条件”即促使社会成员按民主要求的方式去行动的习惯和态度。他认为民主的其他条件均要以心理条件为基础。他理解的民主的心理条件主要有容忍、愿意妥协、批判态度、相互错误难免等。下面列举三个美国人比较典型的政治文化条件： 一是公民对法律的尊重。托克维尔在评述美国联邦大法官曾经说道：“他们的权力是巨大的，但这是受到舆论支持的权力。只要人民同意服从法律，他们就力大无穷；而如果人民忽视法律，他们就无能为力。”美国人法治的优良传统不是凭空产生的，而是因为他们享受到了遵守法律所带来的好处——权利的保护。守法观念同权利观念，是一个硬币的两面，缺一不可。履行义务就必须首先拥有权利,所以在我们中国，当权者埋怨人民义务意识淡薄，是完全没有理由和资格的，他们应该扪心自问，人们享受到应有的权利和自由了吗？ 二是美国人对人性持一种悲观的态度。著名思想家大卫·休谟曾有一个著名的政治哲学命题——“无赖原则”，他说：“必须把每个政府成员设想成无赖之徒”。他认为，人性是幽暗的不如人意的，每个人都自私自利，都是无赖。这种人性观也正是美国的人的人性观。这种人性恶的哲学思维使人们对公共权力始终保持一种怀疑和防范，从而防止了公共权力滥用权力的可能，保证了宪政的正常运行。历史经验表明，从恶的价值判断出发来构建政治制度，反而能创造出优良的政治制度，而那些从善的价值判断出发来构建政治制度的，却往往不尽人意，一塌糊涂。我们中国就是这种一塌糊涂的创建者和受害者，传统的儒家学说对于政治的阐释，完全建立在对仁义礼智信的道德追求上，孔子曰：“政者，正也。子帅以正，孰敢不正？”正是这种政治观最好的表达。 三是美国人的参与意识。每次美国总统大选年，我们都会看到整个国家都会被选举所感染，人们谈论选举、读报、看电视、听演讲直至投票选举，一切与选举有关的活动都会引起人们的积极关注。而候选人则举行各种集会活动、发表演讲、和选民接触，在各种场合宣传自己的政治纲领。每个人在政治参与的活动中都很活跃。民众参与的意识是民主宪政社会得以正常运行的重要的心理条件，它能赋予政治体系以合法性，增强社会成员对政治制度的认同感。美国人有着积极主动的政治参与意识，政治参与热情比较高，按照美国政治学家阿尔蒙德和维巴的研究，美国政治文化是一种参与型政治文化，在这种政治文化中，民众一般积极要求参与政治过程，影响政治决策。这种参与性政治文化对美国宪政的运行有着重要的维持和监督作用。使宪政始终处于人民的监督之下，防止公共权力的腐化和侵权。 宪政的社会基础的形成和发展最终依赖于人们权利观念的形成和发展,只有拥有权利观念，人们才能独立地表现自己的意志、维护自己的权利、积极加入各种社团、参加政治活动、认清专制的邪恶、自觉地服从法律、拥护民主的政府。但权利观念的形成也需要一定的条件，即长期民主制度下的生活经验，独立的经济地位，独立的人格，个人主义的哲学思维等,在这里，宪政制度、社会基础、权利观念三者实质上是相互影响，相互促进，一者既是另一者的原因又是另一者的结果。所以，任何一国以社会基础不具备而拒绝民主宪政都不过是骗人的谎言。民主制度的社会基础不是天上掉下来的，它是要民主制度自己去培养的。不实行民主制度，永远也不可能有民主制度的社会基础。 结语 美国的宪政自诞生以来，已经在风云激荡、沧海桑田的世界稳健坚决地走过了200多年，200多年来，它经历了内战分裂的巨大危险，承受了国际动乱战争的巨大挑战，尽管历经坎坷和磨难，但它依然坚如磐石，岿然不动。始终如一地保护着自己的国家和人民。